Introdução
O município de Praia Grande, consolidado como um dos principais destinos turísticos do Brasil, enfrenta o desafio contínuo de harmonizar a vibrante atividade econômica informal com as exigências de planejamento urbano, sustentabilidade ambiental e a qualidade da experiência oferecida a residentes e visitantes. A cidade, que se destaca como a segunda mais visitada do Estado de São Paulo e a quarta do país durante a temporada de verão, possui uma economia fortemente influenciada pelos serviços na orla marítima, onde o comércio ambulante desempenha um papel socioeconômico de inegável relevância.
É imperativo, contudo, iniciar esta análise com a retificação de uma inconsistência fática fundamental, propagada tanto na consulta original quanto em diversas fontes noticiosas.
Este relatório argumenta que a nova regulamentação em Praia Grande sinaliza uma transição para um modelo de formalização marcadamente prescritivo, que visa a profissionalização do setor e o aprimoramento da marca turística do município. Tal estratégia, contudo, suscita questionamentos críticos sobre sua sustentabilidade econômica para os permissionários, a natureza do processo de sua elaboração e sua coexistência com uma política municipal paralela que utiliza licenças temporárias como instrumento de assistência social. A análise a seguir desdobrará o arcabouço legal, os mandatos operacionais, os mecanismos de fiscalização e as dimensões socioeconômicas dessa nova política pública, contextualizando-a por meio de uma comparação com os modelos adotados por municípios vizinhos.
Seção 1: O Arcabouço Regulatório da Atividade Ambulante em Praia Grande
1.1. Fundamentos e Evolução Legislativa
A regulamentação da atividade ambulante em Praia Grande é o resultado de um processo legislativo incremental, que evoluiu ao longo de décadas para responder às crescentes demandas de uma cidade em rápida expansão turística e demográfica. O marco fundamental desta regulação é a Lei Complementar nº 172, de 5 de novembro de 1997, que estabeleceu os pilares da organização do setor.
Ao longo dos anos, a legislação foi sendo adaptada para tratar de questões emergentes. A Lei Complementar nº 779/18, posteriormente alterada pela Lei Complementar nº 937/2022, introduziu mecanismos de sucessão da licença, uma questão de grande relevância social para as famílias que dependem da atividade. A nova redação passou a permitir que, em caso de falecimento do titular, a autorização possa ser transferida ao cônjuge sobrevivente ou, na sua ausência, a um filho que dependia financeiramente do ambulante.
1.2. Análise Pormenorizada da Nova Regulamentação (Vigente desde Agosto)
O novo conjunto de regras, vigente desde agosto, representa a mais significativa e detalhada intervenção regulatória no setor em anos recentes. A Prefeitura de Praia Grande justifica as mudanças com base em um conjunto de objetivos multifacetados: proporcionar um melhor atendimento a moradores e turistas, incentivar o turismo, fomentar a geração de empregos e reforçar os cuidados com o meio ambiente.
1.3. A Estratégia Dupla da Municipalidade: Regulação e Assistência Social
Uma análise mais aprofundada da política municipal para o comércio ambulante em Praia Grande revela uma estratégia de duas vias, que opera simultaneamente com lógicas distintas. Por um lado, a nova regulamentação impõe aos 443 permissionários permanentes da praia um padrão de profissionalização elevado, com custos significativos de adequação em equipamentos e infraestrutura. Por outro lado, a municipalidade mantém e promove ativamente programas de licenciamento temporário que funcionam como uma política de assistência social e geração de renda emergencial.
Um exemplo proeminente é o Programa de Licenças Especiais Temporárias, instituído pela Lei Complementar 970/2023. Esta lei autorizou a concessão de 1.000 novas licenças temporárias, sendo metade delas (500) para atuação exclusiva na faixa de areia.
A coexistência dessas duas abordagens cria, na prática, um sistema de dois níveis para o comércio ambulante na orla. De um lado, há um grupo de permissionários permanentes, sujeitos a regras rigorosas de padronização, limpeza e investimento. De outro, há um contingente flutuante de licenciados temporários, cujo acesso à atividade é facilitado como forma de amparo social. É pouco provável que se exija desses trabalhadores temporários, muitos em situação precária, o mesmo nível de investimento em equipamentos (carrinhos padronizados, múltiplas lixeiras, etc.) que é demandado dos permissionários definitivos. Essa dualidade levanta questões importantes sobre equidade, concorrência e a universalidade da fiscalização. Se o objetivo maior é a padronização e a organização da orla, a existência de um grande número de operadores temporários sob um regime potencialmente mais leniente pode representar um desafio para a coesão e a eficácia da política como um todo, revelando uma possível contradição interna na estratégia municipal.
Seção 2: Mandatos Operacionais e Obrigações dos Permissionários
A nova regulamentação impõe aos ambulantes da orla de Praia Grande um conjunto detalhado de mandatos operacionais que redefinem drasticamente a forma como a atividade deve ser exercida. Essas obrigações abrangem a capacidade de atendimento, a padronização de equipamentos e, de forma notável, as responsabilidades ambientais.
2.1. Categorização e Limites de Equipamentos
Um dos pilares da nova estrutura regulatória é a criação de um sistema de três categorias para os permissionários, que determina a escala de sua operação com base no número de guarda-sóis e cadeiras que podem disponibilizar aos clientes. Esta estratificação busca organizar o uso do espaço na faixa de areia de forma proporcional à capacidade de cada comerciante. As categorias são definidas da seguinte forma:
Categoria I: Permite a utilização de até 20 guarda-sóis, com raio máximo de 1,20 m cada, e um total de até 60 cadeiras.
Categoria II: Autoriza o uso de até 30 guarda-sóis, mantendo o mesmo raio máximo, e um total de até 90 cadeiras.
Categoria III: A categoria de maior porte, que permite a utilização de até 40 guarda-sóis e um total de até 120 cadeiras.
Esta nova capacidade máxima de 40 guarda-sóis representa o dobro do que era permitido pela legislação anterior, indicando uma concessão ao setor em termos de potencial de faturamento, possivelmente para contrabalançar os novos custos de conformidade.
Contudo, a expansão da capacidade vem acompanhada de uma restrição operacional fundamental: os guarda-sóis e cadeiras só podem ser instalados na faixa de areia mediante a solicitação expressa de um cliente.
2.2. Padronização de Equipamentos e Infraestrutura
A busca por uma identidade visual mais organizada e profissional na orla é evidente nas exigências de padronização de equipamentos. A regulamentação é altamente prescritiva, ditando as características de itens essenciais para a operação dos ambulantes.
Carrinho de Apoio: A utilização de um carrinho de apoio para o transporte de equipamentos torna-se obrigatória para todas as categorias de permissionários. O modelo exato deste carrinho será definido posteriormente por meio de um decreto a ser publicado no Diário Oficial, o que indica um controle rigoroso por parte da municipalidade sobre a estética e funcionalidade dos equipamentos.
Mesa de Apoio: É permitida a utilização de uma mesa de apoio para os clientes junto a cada guarda-sol. No entanto, esta peça de mobiliário deve seguir especificações técnicas estritas: as dimensões devem ser de 40 cm x 40 cm, com altura máxima de 50 cm. Além disso, a mesa deve seguir um "layout" específico, sugerindo que o design, cor ou material também serão padronizados.
Essa abordagem de padronização detalhada visa eliminar a poluição visual causada pela diversidade de equipamentos e criar uma imagem de maior organização e qualidade para o serviço prestado na praia, alinhando-se aos objetivos de fomento ao turismo.
2.3. Responsabilidades Ambientais e Sanitárias
Talvez o aspecto mais inovador e exigente da nova regulamentação resida nas obrigações impostas aos ambulantes no que tange à gestão de resíduos e à limpeza do ambiente. As regras vão muito além da simples manutenção do próprio ponto de venda, transferindo para os comerciantes uma parcela significativa da responsabilidade pela limpeza da praia.
Lixeiras por Guarda-Sol: Cada guarda-sol instalado para um cliente deve ser obrigatoriamente acompanhado por dois recipientes para coleta de lixo, cada um com capacidade de 5 litros. Um deve ser destinado a resíduos orgânicos e o outro a resíduos recicláveis, promovendo a separação na fonte.
Obrigações do "Grupo 1-A": A legislação destaca um "Grupo 1-A" de ambulantes, que está sujeito às mais rigorosas normas de limpeza. Esses profissionais têm a obrigação de varrer, ensacar e descartar adequadamente todo o lixo gerado dentro de um raio de 50 metros do seu ponto de operação. Adicionalmente, devem disponibilizar quatro grandes recipientes para coleta de resíduos, com capacidade de 100 litros cada, e todos devidamente equipados com tampa.
A imposição de limpeza em um raio de 50 metros constitui uma mudança de paradigma na gestão do espaço público. Tradicionalmente, a limpeza geral das praias é uma função do poder público, financiada por impostos. Ao determinar que um ator comercial privado seja responsável pela manutenção de uma área pública extensa (uma área circular com raio de 50 metros corresponde a quase 7.850 metros quadrados), a municipalidade está, na prática, privatizando a manutenção de microzonas do espaço público. Esta política, embora potencialmente eficaz para atingir as metas de limpeza, transfere não apenas o ônus operacional e financeiro para o ambulante, mas também uma complexa questão de responsabilidade. Abre-se um debate sobre a quem recai a responsabilidade legal caso um terceiro (um turista, por exemplo) descarte lixo a 40 metros do ponto do ambulante e este não realize a limpeza a tempo. Trata-se de uma inovação política que delega um serviço público a um particular como condição para o exercício de sua atividade econômica, com implicações jurídicas e financeiras profundas para o setor.
Seção 3: Fiscalização, Regime Sancionatório e Poder de Polícia Administrativo
A eficácia de um arcabouço regulatório tão detalhado depende intrinsecamente da capacidade do poder público de monitorar seu cumprimento e aplicar as sanções previstas. A Prefeitura de Praia Grande estruturou um aparato de fiscalização robusto, combinando ações rotineiras com operações especiais e um regime sancionatório severo.
3.1. O Aparato de Fiscalização
A responsabilidade primária pela fiscalização das novas regras recai sobre a Secretaria de Urbanismo (Seurb).
3.2. Operações Especiais e Inter-Secretaria
Além da fiscalização rotineira, a Prefeitura de Praia Grande emprega operações de fiscalização intensificadas, especialmente durante períodos de alta demanda, como a temporada de verão. A "Operação Verão" é um exemplo notável dessa estratégia, mobilizando um contingente expressivo de servidores públicos para garantir a ordem na orla. Na edição 2022/2023, por exemplo, a operação contou com 92 servidores, incluindo agentes de fiscalização, auxiliares e motoristas.
3.3. Análise do Regime Sancionatório
O novo regime sancionatório é o principal instrumento de coação para o cumprimento das regras. O elemento central e mais impactante deste regime é a estipulação de uma multa de valor fixo e elevado: R$ 5.000 pelo descumprimento de "qualquer uma das normas".
Para os comerciantes que atuam de forma irregular, sem a devida licença, o poder de polícia se manifesta através da apreensão das mercadorias. Conforme os procedimentos da fiscalização, os produtos perecíveis apreendidos são descartados, enquanto os não perecíveis podem ser reavidos pelo proprietário em até 48 horas, mediante o pagamento de taxas, da multa correspondente e da comprovação da origem lícita da mercadoria.
3.4. Vedações e Atividades Proibidas
É importante ressaltar que a fiscalização da Seurb não se limita às novas regras de padronização e limpeza. Os agentes continuam a coibir a comercialização de produtos cuja venda por ambulantes não é permitida pela legislação sanitária e de posturas do município. Itens como queijo coalho, churrasco (espetinhos), camarão, raspadinha e óculos de sol são exemplos de produtos frequentemente apreendidos por não possuírem licença para comercialização na faixa de areia.
Seção 4: Dimensões Socioeconômicas e o Diálogo com o Setor
A implementação de uma regulamentação tão abrangente transcende a esfera administrativa e impacta diretamente a realidade socioeconômica dos trabalhadores, bem como a dinâmica de relacionamento entre o poder público e os representantes do setor.
4.1. Impacto Econômico sobre os Permissionários
As novas regras impõem um ônus financeiro considerável sobre os 443 permissionários da orla. A exigência de conformidade demanda investimentos significativos na aquisição de novos equipamentos que atendam às especificações da Prefeitura. Os custos incluem a compra ou adaptação de um carrinho de apoio padronizado, a aquisição de mesas de apoio com dimensões e layout definidos, e a compra de um grande número de recipientes de lixo. Para um ambulante da Categoria III que opere com sua capacidade máxima de 40 guarda-sóis, a regra exige a disponibilização de 80 lixeiras de 5 litros (duas por guarda-sol), além das obrigações adicionais que possam recair sobre ele caso pertença ao "Grupo 1-A", que demanda mais quatro contentores de 100 litros cada.
Em contrapartida, a legislação oferece um potencial aumento de receita ao dobrar o número máximo de guarda-sóis permitidos (de 20 para 40) e ampliar o número de cadeiras para até 120 para a categoria mais alta.
4.2. O Discurso da Colaboração vs. a Realidade do Conflito
A narrativa oficial da Prefeitura de Praia Grande, expressa por membros do secretariado como Cássio Navarro, Secretário de Governo, é de que a nova lei foi formulada "após conversas com o setor".
No entanto, uma análise mais atenta do material disponível revela uma aparente dissonância entre este discurso e a realidade histórica da relação entre a administração e os ambulantes. Não há, nas diversas reportagens que detalham as novas regras, qualquer citação ou declaração de apoio de líderes de associações ou sindicatos de ambulantes. Pelo contrário, o histórico aponta para uma relação de tensão. Um exemplo notório é a convocação para uma manifestação pelo Sindimei (Sindicato dos Ambulantes Autônomos e Micro Empreendedores Individuais do Estado de São Paulo), que ameaçou "parar a Praia Grande" para exigir a legalização e o direito ao trabalho, acusando a prefeitura de perseguição.
A ausência de uma validação pública do novo regulamento por parte das entidades representativas é um silêncio significativo. Isso pode indicar que o processo de "diálogo" mencionado pelas autoridades pode ter sido mais consultivo ou informativo do que colaborativo, consistindo na comunicação de decisões já tomadas em vez de uma negociação conjunta. Essa percepção de uma imposição unilateral, caso seja precisa, pode comprometer a legitimidade da nova lei junto ao setor e criar obstáculos para sua implementação pacífica e cooperativa, minando o próprio espírito de "trabalho conjunto" que a Prefeitura busca projetar.
4.3. Representação Setorial
A capacidade de um setor econômico de negociar e influenciar políticas públicas depende da força e da coesão de suas entidades representativas. No caso dos ambulantes de Praia Grande, o cenário parece ser de uma representação fragmentada ou com dificuldades institucionais. O Sindimei, embora atuante em nível estadual e com presença local, parece adotar uma postura de confronto em vez de parceria.
Seção 5: Análise Comparativa Regional da Regulamentação
Para avaliar a pertinência e a singularidade do modelo adotado por Praia Grande, é fundamental contextualizá-lo em relação às abordagens de outros importantes municípios turísticos do litoral paulista. A comparação com Santos e Guarujá, cidades com desafios semelhantes, revela diferentes filosofias regulatórias, com ênfases distintas na padronização, no fomento econômico e na capacitação profissional.
5.1. O Modelo de Santos
O município de Santos também adotou uma regulamentação rigorosa para o comércio na faixa de areia. O decreto municipal nº 10.910 estabelece um limite máximo de 40 guarda-sóis e 240 cadeiras por permissionário, proíbe o pernoite de qualquer equipamento na praia e determina a padronização dos carrinhos de venda.
Contudo, o modelo de Santos se diferencia por incorporar medidas de fomento econômico direto aos ambulantes. A Lei Complementar 1.189/2023, por exemplo, autoriza a veiculação de publicidade nos carrinhos, desde que previamente aprovada, criando uma nova fonte de receita para os trabalhadores.
5.2. O Modelo de Guarujá
A regulamentação em Guarujá também é marcada por um alto grau de prescrição estética, talvez o mais rigoroso da região. Um decreto municipal exige a padronização dos carrinhos com toldos no modelo "night & day" e impõe a cor azul royal como obrigatória para as coberturas, proibindo logotipos ou publicidade de terceiros.
A principal inovação do modelo de Guarujá, no entanto, é o programa "Ambulante Legal". Trata-se de um curso de capacitação obrigatório, promovido pela prefeitura, que já formou mais de 1.030 profissionais.
5.3. Tabela: Matriz Regulatória Comparativa da Orla Paulista
A tabela a seguir sintetiza as principais características dos modelos regulatórios de Praia Grande, Santos e Guarujá, permitindo uma visualização clara das diferentes estratégias adotadas para gerir o comércio ambulante na orla. Esta matriz serve como uma ferramenta analítica para formuladores de políticas públicas, destacando as inovações e as distintas prioridades de cada município.
| Eixo Regulatório | Praia Grande | Santos | Guarujá |
| Limite de Equipamentos | Categoria III: 40 guarda-sóis / 120 cadeiras | 40 guarda-sóis / 240 cadeiras | 30 guarda-sóis / 120 cadeiras (4 por guarda-sol) |
| Padronização | Alta: Mesas (40cm x 40cm x 50cm), carrinhos (modelo a definir) | Alta: Medidas padrão para carrinhos de bebidas, pastel, etc. | Muito Alta: Toldos "night & day", cor azul royal obrigatória |
| Gestão de Resíduos | Altamente Prescritiva: 2 lixeiras/guarda-sol; 4x100L para Grupo 1-A; limpeza em raio de 50m | Obrigação de ensacar e descartar resíduos gerados | Obrigação de fornecer sacolas plásticas ou recipientes aos clientes |
| Proibições Notáveis | Instalação de equipamento sem cliente | Pernoite de equipamentos na areia; consumação mínima | Instalação de equipamento sem cliente; publicidade de terceiros |
| Incentivos/Apoio | Programas de licenças temporárias para vulneráveis | Permissão para publicidade nos carrinhos; novas licenças em outras áreas | Programa de capacitação e certificação "Ambulante Legal" |
A análise comparativa revela que, enquanto todos os três municípios buscam um maior controle e organização da orla, suas estratégias divergem em pontos cruciais. Praia Grande se destaca pela radicalidade de sua política de gestão de resíduos, que transfere responsabilidades públicas para o setor privado. Santos inova ao aliar a regulação a incentivos econômicos diretos. Guarujá, por sua vez, aposta na educação e na qualificação profissional como o principal vetor de transformação do setor.
Seção 6: Conclusão e Recomendações Estratégicas
Síntese Analítica
A análise detalhada da nova regulamentação para o comércio ambulante na orla de Praia Grande revela a adoção de um modelo de gestão urbana altamente prescritivo e intervencionista. O município optou por uma abordagem que prioriza a padronização estética e a organização espacial, com um foco sem precedentes na transferência de responsabilidades pela limpeza e manutenção do espaço público para os permissionários. As características definidoras desta nova política são a criação de um sistema de dois níveis — com regras rigorosas para permissionários permanentes e licenças temporárias de caráter assistencial — e a inovadora, porém controversa, privatização da manutenção de microzonas da praia, exemplificada pela obrigação de limpeza em um raio de 50 metros. Embora a base legal exata da nova normativa permaneça obscura devido a informações conflitantes, a substância das regras aponta para uma clara intenção de elevar o padrão do serviço na orla, alinhando-o à imagem de um destino turístico de ponta.
Parecer Técnico sobre o Modelo
O modelo implementado pela Prefeitura de Praia Grande apresenta tanto forças quanto fraquezas que merecem ponderação.
Forças: O principal ponto forte da regulamentação é seu potencial para gerar um impacto visual e ambiental positivo e imediato. A padronização de equipamentos e as rigorosas exigências de limpeza podem, de fato, resultar em uma orla mais organizada, limpa e agradável para todos os frequentadores. A longo prazo, essa melhoria na qualidade do ambiente pode fortalecer a marca turística de Praia Grande, atrair um público maior e, consequentemente, beneficiar os próprios comerciantes com o aumento do movimento. A regra que impede a montagem de estruturas sem a presença de clientes é uma medida inteligente para otimizar o uso do espaço público.
Fraquezas: As fragilidades do modelo residem primariamente em sua potencial insustentabilidade econômica e em seu processo de implementação. O alto custo de conformidade com a padronização de carrinhos, mesas e, especialmente, a aquisição de dezenas de lixeiras, pode se tornar um fardo financeiro proibitivo para muitos ambulantes, arriscando excluí-los do sistema formal. O regime sancionatório, com uma multa única e elevada de R$ 5.000, carece de proporcionalidade e pode ter um efeito punitivo desmedido para infrações menores. Finalmente, a aparente ausência de um processo de co-criação com as entidades representativas do setor, evidenciada pela falta de endosso público por parte destas, sugere uma abordagem "top-down" que pode gerar resistência, dificultar a adesão voluntária e comprometer o sucesso da política.
Recomendações Estratégicas
Com base na análise realizada, são propostas as seguintes recomendações, direcionadas aos principais atores envolvidos:
Para a Administração Municipal de Praia Grande:
Clarificar a Base Legal: É fundamental que a Prefeitura publique e divulgue amplamente o número correto e o texto integral da Lei Complementar, Decreto ou outro ato normativo que instituiu as novas regras. A correção da desinformação pública é um passo essencial para garantir a transparência e a segurança jurídica do processo.
Desenvolver um Manual de Orientação: Recomenda-se a criação e distribuição de um manual de orientação claro, visual e detalhado para todos os permissionários. Este documento deve ilustrar as especificações exatas dos equipamentos (dimensões, materiais, cores), os procedimentos de limpeza e as regras de conduta, a fim de minimizar infrações decorrentes de desinformação ou má interpretação da norma.
Escalonar as Sanções: Sugere-se a revisão do regime sancionatório para instituir um sistema de penalidades progressivas. Tal sistema poderia incluir advertências formais para primeiras infrações de natureza leve, multas de valor reduzido para infrações moderadas, e a manutenção da multa de R$ 5.000 para infrações graves ou casos de reincidência, assegurando a aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
Inspirar-se em Modelos Vizinhos: A Administração deveria considerar a incorporação de elementos bem-sucedidos das políticas de municípios vizinhos. A implementação de um programa de capacitação e certificação, nos moldes do "Ambulante Legal" de Guarujá, poderia promover a profissionalização e o engajamento do setor. Da mesma forma, a exploração de incentivos econômicos, como a permissão para publicidade nos carrinhos, a exemplo de Santos, poderia ajudar a mitigar os custos de conformidade.
Para as Associações de Vendedores:
Buscar o Diálogo Estruturado: As entidades representativas devem buscar ativamente a formalização de um canal de diálogo permanente com a Prefeitura. A proposta de criação de um comitê gestor ou de um fórum de discussão periódico pode ser um caminho para transformar a relação de confronto em uma de colaboração, permitindo que o setor participe ativamente dos ajustes e da evolução da regulamentação.
Explorar Soluções Coletivas: Para enfrentar os altos custos de adequação, as associações podem organizar compras coletivas dos equipamentos padronizados (carrinhos, lixeiras, mesas). A aquisição em grande escala pode garantir preços mais baixos junto aos fornecedores, reduzindo o impacto financeiro individual sobre cada permissionário.
Exigir Clareza e Suporte: É direito do setor solicitar formalmente à Seurb e à Sefin a criação de canais de comunicação diretos e eficientes, como linhas de WhatsApp ou e-mails dedicados, para sanar dúvidas operacionais. A demanda pela produção do manual de orientação também deve ser uma pauta prioritária.
Para Outros Gestores Públicos:
Analisar o Caso de Praia Grande: O modelo de Praia Grande deve ser estudado por gestores de outras cidades turísticas como um caso prático sobre os potenciais e os riscos de uma regulação altamente prescritiva do comércio informal. A análise deve focar, em particular, nos mecanismos inovadores de transferência de responsabilidade pela manutenção do espaço público e em seus desdobramentos jurídicos, econômicos e sociais a médio e longo prazo.
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